O Governo Federal empenhou R$ 121,15 bilhões em ações orçamentárias associadas à primeira infância em 2025, mas apenas 3,25% desse montante correspondem a gastos classificados como exclusivos para crianças de 0 a 6 anos. Os outros 96,75% estão vinculados a políticas não exclusivas, que também alcançam outros públicos. Os dados constam no relatório mais recente da Agenda Transversal Criança e Adolescente, do Ministério do Planejamento e Orçamento, e ajudam a dimensionar um dos principais desafios para avaliar quanto o país efetivamente destina à primeira infância: identificar, acompanhar e transformar previsão orçamentária em políticas que cheguem às crianças.
A discussão ganha destaque em agosto, Mês da Primeira Infância, período dedicado à ampliação do debate sobre os direitos das crianças nos primeiros seis anos de vida. Para a Avante – Educação e Mobilização Social, organização da sociedade civil que completa 30 anos em 2026 e atua na defesa e garantia de direitos, com uma trajetória consolidada especialmente nas áreas de educação e primeira infância, olhar para o orçamento é fundamental porque a prioridade conferida à primeira infância pela legislação precisa ser acompanhada também da capacidade de identificar onde os recursos estão, quanto foi efetivamente executado e quais direitos ainda não estão sendo plenamente garantidos.
“Sem recurso, ficamos apenas no discurso. Orçar significa planejar e levar em conta aquilo que consideramos importante. Mas o orçamento é uma autorização, não uma obrigação. Por isso, é preciso comparar a intenção registrada nas peças orçamentárias com a entrega real das políticas públicas”, afirma Ana Luiza Buratto, consultora associada da Avante.
A diferença entre o volume global associado à primeira infância e o gasto exclusivamente destinado a essa faixa etária não significa que os demais recursos não beneficiem crianças. Programas de transferência de renda, saúde ou assistência, por exemplo, podem alcançar simultaneamente diferentes grupos da população. A distinção, no entanto, é importante para compreender quanto do orçamento pode ser diretamente identificado como voltado às crianças pequenas e para permitir que sociedade civil e gestores acompanhem a execução das políticas.
O próprio Governo Federal passou a monitorar esse recorte por meio da Agenda Transversal Criança e Adolescente. Segundo Alexsandro Santos, subsecretário da Política Nacional Integrada da Primeira Infância, o orçamento permite enxergar de maneira objetiva as prioridades assumidas pelo poder público.
“A gente só sabe o que o Estado está priorizando não a partir do que o prefeito fala, do que o governador fala ou do que o presidente fala, mas a partir da planilha do orçamento, para onde ele mandou dinheiro. O Governo Federal estabeleceu, no Ministério do Planejamento e Orçamento, a Agenda Transversal Criança e Adolescente e, dentro dela, há um monitoramento do orçamento da primeira infância. Isso permite saber quantos reais o Governo Federal investe nessas políticas a cada ano”, explica Santos.
O relatório referente à execução de 2025 mostra que, dos R$ 121,15 bilhões empenhados em ações associadas à primeira infância, aproximadamente 3,25% foram classificados como gastos exclusivos. Entre os destaques apresentados pelo Ministério do Planejamento está o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que destinou R$ 123,56 milhões a uma ação classificada como exclusiva e apoiou 24.225 creches e pré-escolas. Entre os gastos não exclusivos, o Bolsa Família concentrou R$ 70,37 bilhões associados ao recorte da primeira infância; segundo o relatório, 44% dos repasses do programa foram destinados a famílias com gestantes, nutrizes ou crianças nessa faixa etária.
A evolução recente também mostra aumento dos valores identificados no orçamento. Em 2024, o Governo Federal havia empenhado R$ 4,94 bilhões em gastos exclusivos para a primeira infância, montante 69% superior aos R$ 2,9 bilhões registrados em 2023. Considerando conjuntamente despesas exclusivas e não exclusivas, foram identificadas 85 ações orçamentárias em 2024, ante 62 no ano anterior.
Mais recursos não eliminam lacunas no atendimento
Os avanços orçamentários e na cobertura de políticas públicas convivem, porém, com déficits importantes na garantia de direitos. Dados reunidos pela Avante mostram que o percentual de crianças cadastradas na Atenção Básica à Saúde passou de 69,50%, em 2021, para 83,94%, em 2024. Entre 2010 e 2023, a proporção de gestantes com sete ou mais consultas de pré-natal cresceu de 60,57% para 77,18%. No mesmo período, a taxa de mortalidade infantil caiu de 13,93 para 12,62 mortes de menores de um ano a cada mil nascidos vivos.
Na educação infantil, entretanto, os números evidenciam uma distância importante entre atendimento e universalização. Apenas 38,46% das crianças de 0 a 3 anos estão matriculadas em creches, diante da meta de 50% estabelecida pelo Plano Nacional de Educação (PNE). Na pré-escola, o atendimento chega a 88,96% das crianças de 4 a 6 anos, abaixo da meta de universalização.
Os números ajudam a demonstrar por que a análise do orçamento não pode se restringir à existência de dotações. Entre a previsão do recurso e sua chegada à população existem diferentes etapas de execução – fixação, empenho, liquidação e pagamento – que precisam ser acompanhadas. A Lei Orçamentária Anual (LOA), por si só, informa quanto está previsto, mas não assegura que todo o recurso será efetivamente gasto.
Para Maria Thereza Marcilio, consultora associada da Avante, colocar a primeira infância no centro do orçamento significa reconhecer que as decisões tomadas hoje têm consequências que atravessam gerações.
“O orçamento traduz escolhas. Cada decisão orçamentária revela quais direitos e quais vidas são considerados prioritários. Colocar a primeira infância no centro do planejamento significa investir não apenas nas crianças, mas no futuro das cidades, fortalecendo famílias, reduzindo desigualdades e criando condições para ampliar oportunidades ao longo de toda a vida”, afirma.
Essa prioridade exige recursos articulados em diferentes áreas. Saúde, educação, assistência social, segurança alimentar, proteção e fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários fazem parte de uma mesma agenda e precisam funcionar de maneira integrada. A primeira infância, que compreende o período do nascimento aos seis anos, concentra uma etapa decisiva do desenvolvimento físico, emocional, cognitivo e social.
Municípios são peça-chave para transformar orçamento em política pública
Se o orçamento federal permite observar a dimensão nacional do financiamento, é nos municípios que boa parte das políticas chega diretamente às crianças e às famílias. Um dos desafios, segundo a Avante, é fazer com que a primeira infância esteja claramente incorporada não apenas aos planos de governo, mas às peças orçamentárias e aos mecanismos de acompanhamento da execução.
Limitações financeiras se somam a dificuldades como capacidade técnica das equipes, articulação entre diferentes secretarias, utilização de dados, estabelecimento de metas, continuidade das políticas para além dos ciclos de governo e participação social. Nesse cenário, os Planos Municipais pela Primeira Infância (PMPI) funcionam como instrumentos para diagnosticar vulnerabilidades, definir prioridades e orientar políticas de médio e longo prazo, especialmente quando estão conectados ao planejamento orçamentário.
Na prática, esse trabalho já começa a traduzir prioridades em metas, prazos e previsão orçamentária nos territórios. Em Angra dos Reis (RJ), por exemplo, o planejamento municipal apoiado pelo PiC contempla ações até 2029 que vão da segurança viária no entorno de escolas que atendem crianças na primeira infância à implantação de parques lúdicos, com definição de responsáveis, cronograma e identificação das rubricas orçamentárias relacionadas. Em Cosmópolis (SP), o planejamento na área da saúde reúne medidas voltadas ao pré-natal, à puericultura, à triagem neonatal e ao acompanhamento do desenvolvimento infantil.
É nessa frente que atua o Primeira Infância Cidadã (PiC), projeto realizado pela Avante em parceria com a Petrobras, por meio do Programa Petrobras Socioambiental, que está auxiliando na implementação do PMPI em 15 municípios, nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Vitória e Sergipe. A iniciativa trabalha a priorização da primeira infância a partir do fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos e de sua rede de proteção, articulando diagnóstico das condições locais, qualificação de agentes públicos e atores sociais, fortalecimento de conselhos e organizações da sociedade civil e elaboração ou revisão participativa dos Planos Municipais pela Primeira Infância.
Ao aproximar diagnóstico, participação social, planejamento e orçamento, o projeto busca contribuir para que os planos municipais não sejam apenas documentos formais, mas instrumentos capazes de orientar decisões concretas. A perspectiva é também fortalecer a atuação intersetorial, articulando áreas que muitas vezes possuem recursos e estruturas administrativas distintas, mas atendem as mesmas crianças e famílias.
Para Ana Luiza Buratto, acompanhar o percurso do dinheiro público também é uma ferramenta de controle social. “O monitoramento permite visualizar se as prioridades estão sendo atendidas, mapear as políticas que beneficiam crianças de 0 a 6 anos, dimensionar o espaço orçamentário dedicado a esse público e identificar lacunas na rede de proteção e dificuldades de financiamento. É uma forma de transformar o orçamento em transparência e, sobretudo, em garantia de direitos.”
No Mês da Primeira Infância, a discussão coloca em evidência uma questão que vai além do tamanho global do orçamento: saber quanto é destinado às crianças, onde o recurso está, se foi efetivamente executado e quais resultados produziu. Para a Avante, tornar esse caminho mais transparente é fundamental para que a prioridade absoluta prevista em lei também possa ser identificada nas escolhas concretas feitas pelo poder público.
Sobre o Primeira Infância Cidadã (PiC)
O Primeira Infância Cidadã (PiC) é uma iniciativa da Avante – Educação e Mobilização Social em parceria com a Petrobras, por meio do Programa Petrobras Socioambiental. O projeto atua no fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos e das redes locais de proteção à primeira infância, envolvendo agentes públicos das áreas de Saúde, Educação e Assistência Social, conselheiros, organizações da sociedade civil, lideranças comunitárias e representantes dos poderes públicos. Entre suas frentes de atuação estão o diagnóstico das condições locais, a formação e mobilização de atores sociais e o apoio à elaboração e revisão dos Planos Municipais pela Primeira Infância.
(Assessoria de Imprensa)
